Sejam muito bem-vindos à nossa aula de Controle da Administração Pública, assunto que é fundamental, sendo cobrado principalmente tópicos como a supremacia do interesse público e a legalidade dos atos estatais. Vamos esquematizar os principais tópicos para garantir seus pontos na prova.
Controle da Administração Pública
O controle da Administração Pública pode ser exercido por diferentes Poderes ou pela própria Administração.
A. Controle Administrativo (Controle Interno)
O controle administrativo é aquele exercido pela própria Administração Pública, internamente, sobre seus próprios atos e agentes. O fundamento principal deste controle reside na autotutela.
A Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal (STF) resume o poder de autotutela da Administração:
- Anulação: A Administração pode anular seus próprios atos quando estes estiverem eivados de ilegalidade (vícios que os tornam ilegais), pois destes não se originam direitos. A ilegalidade sempre exige a anulação, seja pela própria Administração (autotutela) ou pelo Judiciário (se provocado).
- Revogação: A Administração pode revogar seus atos (desde que sejam atos legais/discricionários) por motivo de conveniência e oportunidade (mérito administrativo). A revogação respeita os direitos adquiridos.
Dica do Professor: O Poder Judiciário não revoga atos da Administração, pois não pode adentrar no mérito administrativo (conveniência e oportunidade). O Judiciário apenas anula em caso de ilegalidade.
B. Controle Legislativo e Controle Externo a Cargo do Tribunal de Contas
O Controle Externo é aquele exercido pelo Poder Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas da União (TCU) no âmbito federal.
- Natureza do Tribunal de Contas: O TCU é um órgão auxiliar do Poder Legislativo, e não um órgão judicial.
- Decisões: As decisões do TCU são de natureza administrativa. Embora não tenham eficácia de coisa julgada, elas possuem eficácia de título executivo extrajudicial.
Limites do Controle do TCU – Pega da Prova!
Compete ao Tribunal de Contas sustar atos administrativos. Entretanto, o TCU não pode sustar um contrato administrativo.
- Se houver irregularidade em um contrato já firmado, a sustação deve ser adotada diretamente pelo Congresso Nacional (Poder Legislativo).
- Se for um ato que precede o contrato (como uma licitação), o Tribunal de Contas pode sustar a licitação.
Controle do Poder Regulamentar: Quando o Chefe do Executivo (Presidente, Governador, Prefeito) excede os limites do decreto regulamentar (decreto que dá fiel execução à lei), criando novas obrigações ou inovando na ordem jurídica, o Congresso Nacional sustará o ato. A sustação exige a atuação conjunta da Câmara e do Senado (Congresso).
C. Controle Judiciário
O controle judicial é a possibilidade de submeter os atos da Administração à apreciação do Poder Judiciário.
Fundamento: O controle judicial baseia-se no Princípio da Inafastabilidade da Jurisdição (art. 5º, XXXV, CF), que assegura que não se pode afastar do Judiciário a apreciação de lesão ou ameaça a direito.
Objeto: O controle judicial incide sobre a legalidade dos atos. O Judiciário não pode revogar atos por critérios de mérito (conveniência e oportunidade).
A Administração em Juízo
Meios Judiciais de Controle
O particular que se sentir lesado pela Administração pode buscar o Judiciário através de diversas ações:
- Mandado de Segurança (MS): Utilizado para proteger direito líquido e certo não amparado por habeas corpus ou habeas data. O autor do MS está preocupado com o próprio interesse subjetivo (seu dinheiro, seu concurso, sua licitação). Exemplo: Servidor demitido ilegalmente buscando reintegração.
- Ação Popular (AP): É uma ação em que o cidadão (pessoa física com título de eleitor) busca anular ato lesivo ao patrimônio público ou à coletividade. Diferente do MS, o autor da AP não está preocupado com o seu interesse individual, mas sim em proteger a coletividade.
- Ação Civil Pública (ACP): É uma prima da Ação Popular, também preocupada com o interesse da coletividade. A diferença é que a ACP é ajuizada por legitimados coletivos (Ministério Público, Defensoria Pública, União, associações, etc.).
Responsabilidade Civil do Estado
A regra geral da responsabilidade civil do Estado no Brasil é a responsabilidade objetiva.
- Requisitos (Ação/Conduta Comissiva): A vítima só precisa demonstrar o ato (conduta), o dano e o nexo causal entre eles, dispensando-se a comprovação de dolo ou culpa do agente.
- Excludentes: Adota-se a Teoria do Risco Administrativo, que admite excludentes de responsabilidade (como culpa exclusiva da vítima, caso fortuito ou força maior). Se a culpa for concorrente, o Estado responde, mas o valor indenizatório é reduzido.
- Dupla Garantia: Há uma dupla garantia prevista na Constituição:
- Garantia para a vítima: Acionar o Estado (Pessoa Jurídica), que responde objetivamente.
- Garantia para o agente: O agente público só é processado pelo Estado em ação de regresso, caso o Estado seja condenado a indenizar a vítima. Nesta ação de regresso, o Estado precisa provar o dolo ou culpa do agente. O STF não admite que a vítima processe diretamente o agente público.
- Omissão:
- Omissão Genérica: A regra é a responsabilidade subjetiva, exigindo-se dolo ou culpa do ente.
- Omissão Específica: Quando o Estado tem o dever específico de agir (dever de custódia, vigilância ou proteção, como no caso de detentos em presídios ou alunos em escolas públicas), a responsabilidade é objetiva.
Novas Regras da LINDB (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro)
As decisões administrativas, de controle e judiciais devem considerar as consequências práticas da decisão e demonstrar a necessidade e adequação da medida.
O agente público só responderá pessoalmente por suas decisões em caso de dolo ou erro grosseiro. Além disso, a revisão de atos já concluídos deve levar em conta as orientações gerais da época em que foram praticados.
Lei Anticorrupção (Lei n. 12.846/2013) e Lei de Responsabilidade das Estatais (Lei n. 13.303/2016): a introdução normativa de técnicas de compliance na gestão pública brasileira
Estes diplomas legais representam marcos na gestão pública, introduzindo mecanismos de controle e compliance (conformidade) para combater a corrupção e garantir a probidade.
A. Lei Anticorrupção (L. 12.846/2013)
Esta lei trata da responsabilidade objetiva administrativa e civil de pessoas jurídicas (empresas) pela prática de atos contra a Administração Pública.
Punição da Pessoa Jurídica:
- A Lei Anticorrupção tem como alvo principal a empresa, ao passo que a Lei de Improbidade Administrativa (LIA – L. 8.429/92) foca no agente público.
- A responsabilidade da pessoa jurídica é objetiva.
- A responsabilização da pessoa jurídica não exclui a responsabilização de nenhuma pessoa física (como o agente público).
Acordo de Leniência (Compliance Incentivado):
O Acordo de Leniência é um instrumento essencial de compliance na gestão pública, pois incentiva as empresas a colaborarem com as investigações em troca de benefícios.
- A celebração do acordo é de competência da autoridade máxima de cada órgão.
- A empresa deve colaborar efetivamente com as investigações.
- Regra de Ouro (Macete): O acordo somente poderá ser celebrado se a pessoa jurídica for a primeira a se manifestar sobre seu interesse em cooperar para a apuração do ilícito. A segunda, terceira ou demais empresas não podem firmar o acordo.
- Obrigação: A empresa precisa reparar integralmente o dano ao erário.
- Coexistência com LIA: O artigo 3º, parágrafo 2º, da Lei de Improbidade Administrativa (L. 8.429/92) prevê que se a empresa já estiver sendo processada pela Lei Anticorrupção, não pode ser processada por Improbidade (regra de bis in idem restrita).
B. Lei de Responsabilidade das Estatais (L. 13.303/2016)
Embora os compliance programs (programas de integridade) sejam elementos centrais da Lei nº 13.303/2016, as fontes detalham mais as regras de organização administrativa aplicáveis a estas entidades.
As Empresas Públicas (EP) e as Sociedades de Economia Mista (SEM) são pessoas jurídicas de direito privado.
- Regime Híbrido: Elas se sujeitam ao regime jurídico próprio das empresas privadas (CLT, direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributárias), mas possuem uma “aura de direito público” por terem sido criadas com dinheiro público.
- Agentes Públicos: Os empregados de EP e SEM (como Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal) são regidos pela CLT (celetistas).
- Concurso Público: Apesar de serem regidos pela CLT, devem realizar concurso público para a contratação.
- Estabilidade: Não possuem direito à estabilidade.
- Motivação para Demissão: Contudo, o STF exige que o ato de demissão desses empregados seja devidamente motivado em ato formal e por um fundamento razoável, embora não se exija que se enquadre nas hipóteses de justa causa da CLT.
Exemplo de Compliance na Estrutura Estatal (LIA):
O foco em responsabilizar o agente por dolo na Lei de Improbidade Administrativa (LIA), que também se aplica aos agentes das Estatais, é um reflexo de uma gestão mais rigorosa, mas que protege o gestor de punições por mera culpa, salvo na modalidade de Lesão ao Erário (Art. 10 da LIA), a única que ainda admite culpa (ou dolo).
Esquema para Finalizar:
Pense no Controle da Administração Pública como um sistema de freios e contrapesos de um veículo de alta performance.
- O Controle Administrativo (Interno) é o seu autodiagnóstico do motor: você mesmo verifica se algo está errado (ilegalidade = anulação) ou se o ajuste não é mais eficiente (conveniência/oportunidade = revogação).
- O Controle Externo (Legislativo/TCU) é a inspeção técnica obrigatória: verifica se as contas e os atos (exceto contratos) estão em ordem, garantindo que os recursos foram bem aplicados, mas sem dirigir o carro.
- O Controle Judiciário (A Administração em Juízo) é a garantia de fábrica: se o carro sair da linha de montagem com um defeito de legalidade (vício), o Judiciário (acionado pelo cidadão ou terceiros) pode exigir o reparo (anulação), protegendo o proprietário (o interesse público).
- A Lei Anticorrupção (Compliance) atua como um seguro obrigatório com cláusula de integridade: se a empresa parceira falhar e causar um acidente (corrupção), ela é objetivamente responsabilizada e, se colaborar primeiro, pode receber um desconto na franquia (Acordo de Leniência), incentivando-a a manter a integridade operacional.