Saudações, meus amigos e futuros advogados! Hoje daremos um passo fundamental na sua preparação para o Exame de Ordem, revisando um dos tópicos mais cobrados em Direito Administrativo: Organização Administrativa e Terceiro Setor.
Este tema é a base para entender assuntos como Bens Públicos, Regime de Pessoal e Responsabilidade Civil do Estado. Preste muita atenção, pois o conhecimento da natureza jurídica das entidades é a chave para acertar diversas questões.
1. A Estrutura da Organização Administrativa Brasileira
A Administração Pública, para melhor prestar o serviço e se especializar, divide sua atuação em nichos.
A organização administrativa divide-se em dois grandes grupos:
- Administração Direta (Centralizada): É composta pelos órgãos diretamente ligados aos entes federativos (União, Estados, DF e Municípios), estando subordinados ao Chefe do Poder Executivo. O poder público atua por meio de órgãos (como Ministérios e Secretarias), que são meras subdivisões sem personalidade jurídica própria.
- Administração Indireta (Descentralizada): É formada por entidades que possuem personalidade jurídica própria.
Pegadinha da OAB – Hierarquia:
É fundamental memorizar que não existe hierarquia entre a Administração Direta e a Administração Indireta. O que existe é fiscalização, que é sinônimo de tutela, controle finalístico ou supervisão ministerial.
2. Administração Indireta e a Natureza Jurídica das Entidades
A FGV sempre exigirá que você identifique se a entidade criada pelo Poder Público é de Direito Público ou Direito Privado, pois o regime jurídico aplicado (licitação, concurso, estabilidade, bens) dependerá dessa distinção.
A. Entidades de Direito Público
São aquelas regidas predominantemente pelo Direito Administrativo e criadas para desempenhar funções públicas típicas.
| Entidade | Natureza Jurídica | Criação/Autorização (Art. 37, XIX, CF) | Regime de Pessoal |
|---|---|---|---|
| Autarquias | Pessoa Jurídica de Direito Público | Criadas por lei específica (ordinária). Não necessitam de registro. | Servidores públicos estatutários. Adquirem estabilidade após 3 anos de efetivo exercício. |
| Fundações Públicas (de Direito Público) | Equivalem a Autarquias (chamadas autarquias fundacionais). | Criadas por lei específica. | O mesmo das autarquias. |
Bens Públicos e Autarquias:
Os bens das autarquias são bens públicos. Como tal, gozam de impenhorabilidade e são imprescritíveis (não podem ser adquiridos por usucapião).
Dica de Ouro (Art. 37, XIX, CF): O artigo mais cobrado em administrativo.
- A lei que cria ou autoriza as entidades da Administração Indireta deve ser lei específica (lei ordinária).
- A lei cria as de Direito Público (Autarquias e Fundações de Direito Público). Basta a lei, sem registro.
- A lei autoriza as de Direito Privado (EP, SEM e Fundações de Direito Privado). Exigem registro na junta competente.
- A área de atuação de uma fundação pública é definida por lei complementar.
B. Entidades de Direito Privado
| Entidade | Natureza Jurídica | Forma Societária | Capital Social |
|---|---|---|---|
| Empresas Públicas (EP) | Pessoa Jurídica de Direito Privado | Qualquer admitida em direito. | 100% público. Atenção: A maioria (>50%) do capital deve pertencer a um ente (União, Estados, DF, Municípios). |
| Sociedades de Economia Mista (SEM) | Pessoa Jurídica de Direito Privado | Sempre S.A. (Sociedade Anônima). | Misto (público e privado), mas a maioria do capital com direito a voto deve ser público. |
Regime Jurídico e Pessoal (EP e SEM):
Embora sejam pessoas jurídicas de direito privado, por terem sido criadas com dinheiro público:
- Necessitam de Concurso Público para a contratação de pessoal.
- Os funcionários são empregados públicos, regidos pela CLT (celetistas).
- Não possuem estabilidade.
- A demissão de empregados concursados deve ser devidamente motivada (mediante fundamento razoável), não sendo exigido que se enquadre nas hipóteses de justa causa da CLT.
- Seus bens são bens particulares e, em regra, podem ser penhorados (ex: contas do Banco do Brasil ou Caixa Econômica).
- Devem realizar licitação.
3. O Terceiro Setor (2.1)
O Terceiro Setor é composto por entidades paraestatais que atuam ao lado do Estado, em áreas de interesse público como saúde, educação, cultura, assistência social e pesquisa científica.
Tais entidades são pessoas jurídicas de direito privado e sem fins lucrativos. As principais espécies mencionadas nas fontes são as Organizações Sociais (OS) e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP).
| Característica | Organização Social (OS) | OSCIP (Organização da Sociedade Civil de Interesse Público) |
|---|---|---|
| Natureza Jurídica | Pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos. | Pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos. |
| Vínculo Jurídico | Contrato de Gestão. | Termo de Parceria. |
| Qualificação | Ato discricionário da Administração. | Ato vinculado (se preenchidos os requisitos, a Administração deve qualificar). |
| Tempo de Constituição | Não há este requisito. | Deve estar constituída e em funcionamento regular há no mínimo 3 anos. |
Vedações (OSCIP): Algumas entidades não podem ser qualificadas como OSCIP, como sociedades comerciais (pois têm fins lucrativos), sindicatos, associações de classe, instituições religiosas, organizações sociais ou fundações públicas.
4. Consórcios Públicos (Ponto de Conexão)
Consórcios públicos são um mecanismo que permite a união de vários entes (como municípios vizinhos) para resolver problemas comuns (como trânsito ou saúde).
A natureza jurídica do Consórcio Público pode ser escolhida pelos próprios entes:
- Pessoa Jurídica de Direito Público (Associação Pública).
- Pessoa Jurídica de Direito Privado.
Regime de Pessoal (Pegadinha Nova):
A grande pegadinha é que, independentemente de o consórcio ter personalidade jurídica de direito público ou privado, a admissão de pessoal será regida pela CLT (serão seletistas).
Outras Regras Importantes:
- Os consórcios devem observar as normas de Direito Público em licitação, contratos e prestação de contas.
- Restrição: Não haverá consórcio público constituído unicamente pela União e Município; é necessária a participação do Estado.
- Em desapropriação, o consórcio pode promover, mas não declarar a desapropriação.
Para garantir seu ponto na OAB, lembre-se de que a estrutura administrativa é como um guarda-chuva: a Administração Direta é o tecido principal, e a Indireta são as varetas que se separam para realizar tarefas especializadas, mantendo-se ligadas apenas pelo controle finalístico (tutela), e não pela hierarquia.
Já o Terceiro Setor atua ao lado do guarda-chuva, ajudando a cumprir missões públicas com flexibilidade de regime privado, mediante Contrato de Gestão (OS) ou Termo de Parceria (OSCIP).